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GENERALIDADES
La
historia de la forestación en Uruguay podría dividirse en dos
etapas: a) la primera que abarca desde los orígenes hasta el año
1987 y, b) la segunda etapa a partir de ese momento con la puesta en
práctica de la nueva Ley de Desarrollo Forestal 15.939, en diciembre
de 1987.
Hasta el año 1988, la silvicultura en
Uruguay se limitaba a unas 31 mil hectáreas plantadas (17 mil
hectáreas de eucaliptos, 11 mil con pinos y 3 mil de otras especies
menores). En el total de bosque implantado hasta 1988, dos
departamentos acumulaban el 60%, Rivera implicaba un 36% y Paysandú
el 24%. Sumando Río Negro (9%) y Tacuarembó (8%) se obtiene que más
del 77% de la silvicultura uruguaya previa a la vigencia de la
segunda Ley Forestal se concentraba en cuatro departamentos ubicados
en una franja desde el norte hacia el noroeste del país. En la
actualidad, la superficie de bosques, incluidos naturales e
implantados, se estima en 1.350.000 hectáreas (7,7% de la superficie
total del país). El índice de bosques per cápita es de 0,4
hectáreas.
En la década del ‘80 la extracción total
de madera tuvo un comportamiento dinámico. La madera utilizada como
leña pasó de 600 mil toneladas anuales en 1980 a 1,7 millones en
1988, con un fuerte aumento a partir del año 1982 cuando la
industria manufacturera comenzó a incorporar leña como fuente de
energía (entre 1986-1995 la leña fue la principal fuente de energía
industrial: implicando un tercio del consumo total y superando a las
fuentes tradicionales como el fuel oil y la electricidad). Por el
lado de los rollos industriales, en los primeros años de la década
la extracción fue de 220 mil toneladas anuales saltando bruscamente
en 1986 a 300 mil toneladas (madera aserrable). La madera para pulpa
siguió una trayectoria más moderada en torno a las 120 mil toneladas
anuales. En conjunto, los rollos industriales duplicaron su
producción en la segunda mitad de los ‘80, alcanzándose extracciones
en el entorno de 2,4 millones de toneladas anuales.
Fuente: Dirección Forestal (MGAP)
En cuanto al comercio exterior, el
período previo a la ley forestal de 1987 – 88 se caracterizó por la
ausencia de exportaciones, excepto en el rubro papel en el que se
logró vender un promedio de 10 toneladas al año en los 80,
equivalentes al 17% de la producción papelera. Más aún, Uruguay era
un país netamente importador de productos forestales.
El primer impacto del nuevo marco legal
se percibió en la superficie dedicada a la implantación de bosques
bajo régimen promocional. En el quinquenio anterior a la vigencia de
la ley, la forestación aumentó en 13 mil hectáreas (60%) mientras
que en el quinquenio posterior se multiplicó por 3 alcanzando casi
las 170 mil hectáreas. Durante el período 1995 – 1999 la forestación
en Uruguay aumentó un 130%, llegando a más de 500 mil hectáreas.
La superficie total forestada en los
diez años posteriores a la ley de promoción asciende a 451 mil
hectáreas, equivalente al 40% de la superficie boscosa del país y al
94% del bosque implantado a lo largo de toda la historia. Hacia
fines de 1999, la superficie total implantada en Uruguay ascendía a
482 mil hectáreas y en el año 2000 había alcanzado las 532.000
hectáreas (de acuerdo a las Declaraciones Juradas de los
propietarios de bosques ante la Dirección Forestal, MGAP).
La forestación al amparo del marco
promocional de 1987 se orientó principalmente hacia los eucaliptos.
Hacia fines de 1999, de las 482 mil hectáreas implantadas los
bosques de eucalipto ocupaban el 77% y los de coníferas el 22%.
Fuente: Dirección Forestal (MGAP)
Fuente: Dirección Forestal (MGAP)
La forestación de los ‘90 disminuyó la
concentración regional de las plantaciones anteriores: a) los dos
departamentos que hasta 1988 concentraban el 60% de lo plantado
(Rivera y Paysandú) representan sólo el 29% de la superficie
forestada luego de esa fecha; b) la participación relativa de
Tacuarembó y Río Negro en las plantaciones nuevas aumentó
significativamente (de 17% a 32% del total); c) los cuatro
departamentos que hasta 1988 concentraban el 77% del total, durante
la vigencia del régimen promocional implicaron el 61% de lo
forestado; d) cuatro departamentos que antes del 1989 ocupaban sólo
el 1,5% de lo forestado recibieron casi un 25% de las nuevas
plantaciones: Lavalleja (9,5%), Florida (5,3%), Soriano (4,8%) y
Cerro Largo (4,6%). Durazno y Maldonado pasaron del 5,5% al 9,4% del
total y;e) la zona sur del país (Colonia, San José, Canelones y
Rocha) perdió 10 puntos de participación relativa en la forestación,
de 14% a 4% del total (véase Cuadros 6 al 9 del Anexo 2).
A fines de los ‘90 las extracciones
totales de rollizos superaron los 5 millones de m3
anuales (crecimiento promedio de 4% acumulativo en cada uno de los
últimos 15 años). La producción de leña continúa ocupando un lugar
primordial en el destino de las extracciones, con más de 2 millones
de toneladas por año, pero su participación en el total viene
descendiendo de 90% en 1980 a 65% en 1998. El país tuvo el mayor
crecimiento relativo en la región en producción de rollos
industriales (superior al 15% acumulativo anual desde mediados de
los ’80). En los últimos años Uruguay ha tenido una reducción en
términos absolutos en la producción de tableros de madera y un
incremento en la producción de madera aserrada, que alcanzó 280 mil
m3 anuales.
En cuanto a las exportaciones, a partir
de 1990 la venta de rollos tuvo un crecimiento explosivo, superando
las 800 mil toneladas en los últimos años, en particular trozas para
pulpa, por lo que prácticamente la mitad de la producción de rollos
industriales está siendo exportada. El crecimiento de la producción
de madera aserrada generó una corriente exportadora superior al 35%
acumulativo anual, hasta superar los 100 mil m3
exportados en el último año, más del 20% de lo producido en el país
(Cuadro 10 del Anexo).
También se incrementaron las
exportaciones de papel y cartón, superando las 50 mil toneladas en
1999, 40% del total producido (véase Cuadro 11 del Anexo). En 1999,
el total de las exportaciones forestales reportaron cerca de US$ 100
millones (4,4% del total de las exportaciones uruguayas ese año). En
el año 2000 las exportaciones forestales superaron la barrera de los
US$ 100 millones. Durante los ‘90, las exportaciones de madera para
pulpa se dirigieron en su casi totalidad a Europa (España el 48% del
total, Noruega el 29%, Finlandia el 11% y Portugal el 6%). La madera
aserrada se vendió a Italia (55%), Estados Unidos (30%) y Japón
(8%). La pulpa de madera tuvo un destino regional (Brasil 44%,
Argentina 37% y Chile 19%), al igual que las exportaciones de papel
y cartón (Argentina en un 68%, Brasil 25%, Paraguay 3% y Chile 2%).
Las importaciones de productos
forestales muestran un crecimiento en toda la última década, con una
fuerte incidencia de las compras de papeles, que se cuadriplicaron
en el período, representando en promedio el 60% del valor total
importado. Las compras de madera aserrada tuvieron un fuerte
incremento en el último trienio, al igual que las de madera
terciada, llegando a promediar un 18% y un 5% respectivamente. Otro
rubro de importancia viene dado por la pulpa para papel, cuyas
compras en valor se duplicaron en el período, superando el 10% del
total importado. En el último quinquenio, las importaciones de
productos forestales fueron superiores a los US$ 75 millones
anuales. Dos tercios de las compras uruguayas de papel y cartón
tiene origen regional (Argentina y Brasil principalmente), un 15%
proviene de Norteamérica (USA y Canadá) y otro tanto de Europa. La
pulpa de madera se compra en un 70% en la región y el resto en
Estados Unidos, mientras que las maderas y sus manufacturas que
importa Uruguay tienen un origen eminentemente regional (85%) (Véase
Cuadro 12 del Anexo 2).
Fuente: Dirección Forestal (MGAP)
Históricamente, el saldo del comercio
exterior de productos forestales fue negativo en unos 15-18 millones
de dólares anuales. Esa tendencia se revierte en 1997, en que se
igualan los flujos, y a partir de entonces el saldo comercial es
crecientemente positivo (US$ 18 millones en 1999).
La producción de madera aserrada en
Uruguay ha venido aumentando en forma persistente desde fines de la
década de los 80, ubicándose actualmente en torno a los 280 mil m3
al año. El consumo anual aparente de madera aserrada (producción +
importaciones – exportaciones) se mantuvo en torno a los 340 mil m3
a lo largo de la última década; por tanto, el aumento de la
producción se ha traducido en un aumento de las exportaciones.
En resumen, luego de más de 10 años de
vigencia de la ley de promoción forestal, el sector logró un
crecimiento significativo en la superficie forestada. Comenzó a
desarrollar procesos industriales primarios, particularmente madera
aserrada, y también a generar volúmenes exportables de madera en
bruto y a aumentar las exportaciones de madera aserrada, papel y
cartón.
Respecto a la importancia relativa de
las diferentes fuentes de ingreso de las explotaciones, la
producción de vacunos de carne constituye la principal fuente de
ingreso para casi la mitad de las explotaciones censadas. De la
comparación de los dos últimos censos se comprueba un crecimiento
muy significativo del número de explotaciones forestales: de 178 en
1990 a 1.015 en 2000 (incremento del 570% en una década). (Cuadros
18 y 19, Anexo 2)
Este crecimiento explosivo tiene
implicancias en la cantidad de trabajadores empleados en el sector.
Para el año 2000 el Censo Agropecuario estimaba que en los
establecimientos donde la forestación es la principal fuente de
ingreso se emplearon, en forma permanente, 2.962 personas y se
contrataron 57.843 jornales. Sin embargo, si se observa el total de
establecimientos con plantaciones forestales, los trabajadores
asalariados llegan a 36.900 y los no asalariados a 32.986 (Cuadro
20, Anexo 2). En Junio de 2003, la Dirección de Estadísticas
Agropecuarias realizó una actualización de la mano de obra ocupada
en explotaciones forestales concluyendo que para las explotaciones
con 100 o más hectáreas forestadas, el total de trabajadores
permanentes (asalariados y no asalariados) habría alcanzado, en el
2000, a 6.118, mientras que se contrataron 208.294 jornales
equivalente a 833 año/hombres (para lo cual se consideraron 250
jornales por equivalente hombre) (Cuadro 21, Anexo 2).
Estimaciones realizadas por Interconsul2
permitían estimar en 1994, el personal total ocupado en la
forestación en 14 mil trabajadores. De ellos, 7.000 trabajaban en
forma permanente y se estimaba que el personal calificado se
multiplicó casi por 10, mientras que el trabajador zafral no
calificado se ha triplicado desde la implementación del Plan
Forestal (en 1988) al momento de realizado dicho estudio.
Al interior del sector forestal, los
viveros y los aserraderos se caracterizan por contratar trabajadores
en su mayoría permanentes, mientras que el empleo en las
plantaciones está fuertemente centrado en la contratación de
personal variable. En promedio cada plantación emplea 7,5 personas,
de las cuales 3,8 son peones contratados en forma zafral.
Una de las principales características
de la mano de obra empleada en la actividad forestal es que un 14%
se integra por primera vez al mercado laboral y el resto proviene o
del subsector pecuario o del propio subsector forestal. Es decir que
ha habido cambios claros en la estructura productiva.
Desde el punto de vista demográfico, la
población de trabajadores en el sector forestal en un 80% tienen
menos de 40 años. La mayoría de los trabajadores (84%) vive con su
familia, 6% no tiene familia y un 10% vive alejado de su familia.
Esto último muestra un cambio radical respecto al comportamiento
habitual de los trabajadores del sector pecuario que trabajan en el
medio rural mientras que su familia vive en el centro poblado.
Si bien la oferta de mano de obra ha
sido suficiente hasta el momento, se considera que puede comenzar a
escasear. Inclusive, hay zonas con competencia por la mano de obra
zafral (con esquila y arroz), pero parece vincularse más con pautas
culturales antes que con el aspecto salarial.
En el trabajo de Ramos, A. y Cabrera, R.3
se estima que la cadena forestal generará un promedio de 14,2 mil
puestos de trabajo permanente en el período 2000 – 2020. Dicha
demanda es creciente con el tiempo; en el período 2001 – 2010 se
generarán 11 mil puestos de trabajo promedio anual, mientras que
entre el 2011 y el 2020 serán 18 mil puestos de trabajo que se
generarán en promedio por año.
En el supuesto de que no se realizaran
plantaciones ni replantaciones a partir del año 2000, en el período
abarcado por ese estudio el 38% de los puestos de trabajo se
generarían en la cosecha. El resto de las operaciones del sector
primario, (viveros hasta administración), implicarían el 25% de la
demanda de mano de obra promedio del período, mientras que el
transporte (incluyendo preparación de rollos) ocuparía el 7% y la
industria de aserrado el 30% restante. Para el año 2020, las
estimaciones sugieren que el 46% de la ocupación del complejo
forestal corresponderá a la fase primaria, 7% a los transportes y
47% a la industria de aserrío.
3.1.2 Relación urbano / rural
La magnitud de la demanda de mano de
obra vinculada a la forestación, en todas sus fases, tendrá un
fuerte impacto sobre la estructura ocupacional del interior del país
y alterará las condiciones de vida de vastos sectores de su
población.
A diferencia de los sectores económicos
que han evolucionado más dinámicamente en los últimos 15 años, en
particular los servicios, la demanda laboral de la forestación se
concentra en zonas rurales y sub-urbanas (exceptuada la capital), lo
cual alterará la tendencia del mercado laboral uruguayo, de
concentración de la demanda en la zona metropolitana de Montevideo y
centros urbanos mayores. Ello podría también alterar el proceso de
“vaciamiento” poblacional que se registró en los últimos 30 años en
los Departamentos del centro del país (en particular el ocurrido en
1975 - 85).
Según estimaciones del trabajo
mencionado, sólo la fase primaria de la cadena forestal generaría
más de 10 mil puestos de trabajo permanentes a partir de 2006,
provenientes de zonas rurales y centros urbanos menores. Por su
parte, a partir de 2012 la industria del aserrío demandaría más de 8
mil puestos de trabajo permanentes lo cual, en la medida que los
aserraderos se ubican en las inmediaciones de las plantaciones por
razones de competitividad (la mitad de la materia prima no se
transforma en producto vendible y por lo tanto el efecto del flete
de la misma no juega un papel fundamental. Además de razones de
calidad del proceso por condiciones de humedad de la madera, mancha,
hongos, etc que hacen que sean conveniente la ubicación cercana a
las plantaciones), también impactará la demanda laboral del interior
del país, en particular la región noroeste.
De ese modo, el desarrollo forestal en
Uruguay implicará un cambio con respecto a la ganadería,
caracterizada por el aumento de la producción física y la
disminución de la demanda laboral. En ese contexto, la generación de
nuevos empleos y aún oficios, vinculados a las fases primaria e
industrial de la forestación, ha originado un cambio en las
expectativas de la población rural y de los centros urbanos menores
que debería incrementarse con los años.
Pero el mayor impacto de la forestación
reside en los cambios de la conformación espacial de las actividades
agrícolas tradicionales en los últimos 5 años y por la aparición de
polos de actividad implícitos. Se asiste a un cambio en la
localización de las fuentes generadoras de valor; tradicionalmente,
la matriz de producción uruguaya era en esencia urbana con
establecimientos agrícola – ganaderos donde se realizaba únicamente
el proceso primario y la producción se remitía a las industrias del
cinturón de la capital para su procesamiento o exportación. Con la
forestación cambia esta ecuación: las plantaciones y viveros se
ubican en el medio rural y también en el mediano plazo lo harán las
industrias. De esta manera, la zona centro calificada de “vacía”,
está tomando otra dinámica, y dado el volumen de producción
esperada, habrá un traslado de generación de valor desde el área
metropolitana al sur del país hacia el centro y el norte (Mapa:
Uruguay, Escenario Futuro del Sector Forestal en el 2010).
Este nuevo ordenamiento territorial
tiene otras consecuencias: como la aparición de cuellos de botella
en infraestructura vial, zonas de depósitos de madera, puertos, etc.
que deberán solucionarse.
Ingreso per
cápita:
El salario de
los trabajadores ocupados en el sector forestal, en promedio son un
43% superiores a los de la actividad ganadera, aunque si se incluyen
los beneficios extrasalariales (vivienda, manutención, beneficios
sociales, etc.) la diferencia se reduce a un 25% a favor de la
forestación. Al mismo tiempo, la forestación ocupa más mano de obra
femenina que la actividad ganadera, lo cual hace posible en
principio un mayor ingreso por hogar. De acuerdo a las encuestas
realizadas por Interconsult (1994) en el total del país se puede
estimar que el 11% del personal ocupado es femenino, destacándose
zonas en donde la proporción es mayor. Por tipo de actividad, el
mencionado estudio revela que la actividad que ocupa más mano de
obra femenina es la de viveros (hasta el 50%), mientras que en la
cosecha o aserrío el 100% es masculina.
En el sector forestal, en 1996, un peón
ganaba aproximadamente US$ 300 líquidos al mes; un capataz US$
450-500, los profesionales entre US$ 700 y US$ 1.000, dueños y
directores entre US$ 800 y US$ 1.800, según se trate de aserraderos
o plantaciones respectivamente. La combinación de salarios más
elevados y una muy superior relación empleo/superficie a favor de la
forestación indica una dinámica económica y social positiva en zonas
que sufrían procesos de depresión económica y emigración.
Aumento de la calidad
de vida
A partir del Plan Forestal, ha habido un aumento en la calidad de
vida en los centros menores afectados por la forestación, en parte
debido a la generación de puestos de trabajo y mejores salarios. Por
otra parte, los aspectos cuantitativos a favor de la forestación se
complementan con mejoras en las condiciones laborales del sector,
atribuibles principalmente a dos elementos recientes el Decreto de
Regulación de las Empresas Forestales y los procesos de
certificación de éstas con organizaciones internacionales.
En noviembre de 1999 se dictó el decreto
372/99 de regulación de las empresas forestales, que reglamenta las
condiciones de trabajo, higiene y salud ocupacional en el sector
forestal, con ámbito de aplicación a las tareas de producción de
plantas, cultivo, manejo y cosecha de bosques, bajo la
responsabilidad de cumplimiento a cargo de empleadores, contratistas
y subcontratistas. Dicha norma contiene una serie de disposiciones
orientadas a mejorar la seguridad e higiene de la labor de los
trabajadores forestales, cuya aplicación constituye un progreso
sustancial en las condiciones laborales con respecto a la de otros
sectores del medio rural. Estas regulaciones no existen o están
desactualizadas para los otros sectores.
La reglamentación de las condiciones
laborales en el sector forestal incluye un amplio rango de aspectos
de seguridad, tales como límites al levantamiento de cargas pesadas,
la proporción de equipos de protección personal (zapatos y ropa de
seguridad, antiparras, máscaras, protección auditiva, etc.),
condiciones climáticas adecuadas para la cosecha, prácticas de
seguridad en todas las tareas, normas de seguridad para el uso de
herramientas, máquinas y sustancias químicas y la obligatoriedad de
contar con sistemas de comunicación y rescate. Se regulan además las
condiciones de las instalaciones, gabinetes higiénicos, sistemas de
calentamiento de agua, cocinas, comedores, provisión de agua
potable, así como el transporte del personal en vehículos adecuados
(asientos, barandas, escaleras de acceso).
Asimismo viene ocurriendo un proceso de
adaptación a los requerimientos de organizaciones internacionales
(Consejo de Administración Forestal (FSC), Organización
Internacional para la Estandarización (ISO)) a partir de un proceso
incipiente de certificación de la operativa de las empresas con el
objetivo de superar restricciones no arancelarias a la exportación
de madera, acceder a algunos nichos de mercado que exigen tal
certificación y satisfacer la demanda de los consumidores y la
percepción pública en los países desarrollados.
Con relación a los aspectos laborales y
sociales, las empresas que aspiran a la certificación deben cumplir
con requisitos de oportunidades de empleo, capacitación laboral,
seguridad, salud, derechos de organización sindical de los
trabajadores y de negociación con los empleadores, consultas a
grupos locales afectados por el manejo forestal y mecanismos para
resolver reclamos y para proporcionar compensaciones en caso de
pérdidas o daños.
Cuatro son las ventajas que se señalan
comúnmente desde el punto de vista socio – económico a partir de la
puesta en funcionamiento del Plan Forestal:
• la forestación ocupa cinco veces más
mano de obra por hectárea que la ganadería;
• los salarios son un 25% superiores a
los pagados en la actividad ganadera;
• la forestación ha incorporado a la
mujer al mercado laboral en áreas rurales; y
• la rentabilidad está siendo alta en la
forestación que en la actividad ganadera, generando un mayor Valor
Bruto de Producción por hectárea, lo que significa un mayor impacto
sobre la economía nacional.
Puede entonces concluirse que el sector
tendrá un impacto positivo relevante sobre las condiciones sociales
del entorno en que se desarrolla: generando oportunidades laborales,
en particular en zonas rurales y semi rurales sujetas a procesos de
declinación económica y poblacional, generando instancias de
capacitación en nuevos oficios y actividades, remunerando el mismo
trabajo con mayores salarios que otras actividades agropecuarias,
brindando mejores condiciones laborales.
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